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  • 汪玉凯:“大部制”不是部门越大越好
  •      2013-03-26 16:22:47     
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      备受关注的国务院机构改革和职能转变方案公布。根据方案,改革后的国务院组成部门将减至25个。国家行政学院教授汪玉凯分析,作为一种新的政府治理结构,我们应该准确地理解大部门制,在实践中应该有序地推进这项改革。他认为,关键要解决三个问题:即避免误区、找准前提,注重策略。

      实行大部门制,是党的十七大确定的基本方针。2008年我国在政府机构调整中,率先在国务院推出5个大部。之后,广东顺德、浙江富阳等地在大部制改革方面多有探索。经过5年的实践,积累了经验,也暴露出了问题,政府管理不适应经济社会发展的问题依然较为突出,因此,在党的十八大报告中,再一次明确提出要稳妥地推进大部制改革,建立政府的职责体系。

      一、大部制改革要避免两个误区

      实行大部制治理结构,决不是部门越大越好,更不是政府机构设置越少越好。一个国家的政府架构及其数量,从根本上上说,是由一个国家政府在经济社会中扮演的角色以及所发挥的功能相联系的。一般来说,在政府功能相对比较强大的国家,政府机构数量要多一些,党即使这样的国家,反之则会少一些。世界各国都在追求小政府、大社会的治理模式,但绝不是说政府机构设置越少越好,而是政府规模要与其承担的管理服务事务相适应。至于在政府部门的设置中,目前世界大国普遍实行大部门制的管控力方式,也就是将相近的职能,尽量归到到一部门管理,避免出现职能交叉重叠等弊端,然后通过决策、执行、监督的相对分离,实行对公权力运行的监督。但是即使如此,在大部制的部门设置中,也决不是部门越大越好,而是要相对集中,尽量减少政出多门、多头管理。对现代政府治理来说,政府部门间有效的协作,是一个不永恒的主题,因为科学的分工协作,是科学管理的基础,也是公共治理必须遵循的准则。难以想象,一个不设部门的政府,其管理将是一种什么样的混乱状态。

      就中国的实际状况来看,我们是一个后发国家,也是一个政府主导型的市场经济大国。政府部门的设置,要避免计划经济体制下的部门林立、机构雍准、人浮于事的现象,但绝不是认为机构越少越好,部门越大越好。从国际社会的经验看,一个国家的政府规模与其承担的公共事务职责相适应,并能够实现公共治理的高效,民众满意,就是一个好政府。一味地追求政府规模小,或者政府部门设置越少越好,既不现实,也不科学。从这个意义上说,十八大提出的“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府建设的理念和内涵,是与国际社会公共治理基本价值取向是一致的。

      二、大部制改革需要确立三个“前提”

      实行大部门制的根本目的,在于优化党政机构内部的资源配置,最大限度对减少内部不必要的摩擦,提高公共部门整体对外管理和服务的水平和能力。从我国的实际情况看,实现这样目标的改革,至少需要三个前提:

      一是顶层权力结构的合理配置。这实际上是党委、政府、人大、政协四种权力结构的如何科学配置问题,特别是执政党、政府、人大之间的权力关系问题。如果这三者之间的权力边界不合理,导致顶层权力格局有缺陷,光靠政府的大部门制管理模式是解决不了根本性问题的,即使频繁地进行奇机构调整、裁剪、合并、重组,也很难理顺大的权力关系格局。很显然,在这方面,我们是有很大改革空间的。广东顺德的大部制改革经验之所以引起社会的关注,实际上就是探索了一种处于国家纵向权力结构的下层,如何从整体权力结构运行的有效性方面,进行了大胆探索。

      二是政府对市场、社会的不必要干预。这个问题的严重性在于,我国的市场经济体制基本建立起来了,但市场配置资源的基础性作用,常常受到过多的行政干预,特别在国有企业的设置、经营等尤为突出;同时随着经济社会的发展,我国的社会组织也初具规模,但政府在公共治理中,并没有发挥社会自身的管理功能,而是一味地在强化自身的管理功能。过度强化政府权力的结果,就是政府管了很多不该管、管不了、也管不好的事情,因此,如果不削减政府的权力,不简政放权,大部制改革几乎没有多少实质性意义。所以理清政府与市场、社会的权力边界,就成为一种重要前提。

      三是对政府过大权力的实质性削减和下放。大部制改革,必须以转变职能、大力推进审批制度改革为前提。这与上面所说的政府权力的边界是息息相关的。只有把转变政府职能放在突出位置,理顺部门内部的权责关系,大刀阔斧地改革、取消不必要的行政许可、行政审批,从根本上约束政府过多、过大对经济社会事务的管理权限,转变政府职能才有基础,实行大部制改革才有意义,否则一轮又一轮的政府机构调整和改革,真的可能变为劳民伤财的折腾和不断重复的过场。

      三、大部制改革要注重推进策略

      在大部制改革中,要认真研究和慎甚选择改革策略。最忌讳的就是要避免零敲碎打式地频繁折腾,要在充分准备、达成普遍共识的基础上,集中精力动一次,使政府的组成部门大体定型,相对稳定,并逐步法定化。对于政府的直属机构、办事、议事协调机构可以根据形势变化,进行一些必要的调整。从目前我国的政治经济以及改革的整体局面看,显然大规模进行大部制改革的时机并不成熟。

      首先,我国正在经历着十年大换届的过程之中,虽然十八大后党的权力实现了新老交替,但是国家层面的权力交替还没有完成。在中央短的实践内,要想对国务院组织架构进行大规模的调整,实际上是很困难的。即使勉强调整了,问题也会很多。因此,目前只能进行微调,也就说,针对政府管理面临的一些突出体制机制问题,进行适当调整,尽量减少由于政府组织结构不合理对公共治理造成的负面影响。

      其次,科学的大部制改革,关键在有一个好的顶层设计,以及各方面对这的方案的认可。如果没有这样一些条件,就会加大改革的盲目性。显然,无论是顶层设计,还是形成广泛共识,都是需要时间的。没有深入的调查研究,充分酝酿讨论,是很难达成共识的。从这个意义上说,大部制改革不应该是神秘的改革,而是要相对透明和公开,广泛征求各方意见,才可以避免少走弯路,少付成本。

      第三,最可能成功的改革策略是,在国家十年换届完成之后,在经过一至两年左右的时间,在认真进行了上面所说的各项工作后,比较集中的调整一次,对作为政府组成部门的大部门进行幅度较大的调整,并和直属机构、办事机构等的调整整体考虑,然后使之逐步法定化,相对稳定。并对今后调整政府组成部门的权限严格限制,设立相应的程序,这样不仅可以保持政府组织架构的连续性和稳定,也可以不免领导人个人的随意性。而对于政府的直属机构、办事机构以及议事协调机构,应该给予政府首脑较大的选择和调整权限。另外,就国务院的政府成部门的数量,也就是大部门设置的数量而言,笔者认为我国大体不超过20为宜。于此同时,要对大部门的主要领导人的选拔上,尽量引入竞争机制,实行竞争性任命。至于地方的大部门制,应当给地方政府更大的自主权,可以有比较大的灵活性,从根本上打破中国长期形成的机构上下必须对口的传统思维。。

      (作者系国家行政学院教授,北京大学政府管理学院博士生导师,中国(海南)改革发展研究院政府改革研究中心主任)

     


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