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  • 以职能转变为核心推进行政体制改革
  •      2013-07-12 17:26:19     
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      行政体制改革具有带动各方、影响全局的作用。这次全国人民代表大会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》(以下简称《方案》),是按照党的十八大精神,从国家公共治理层面展开的重大改革,以政府职能转变为核心推进行政体制改革,抓住了问题的关键和要害,体现了新一届政府的务实思想,这是国家对服务型政府建设的再推进,具有重大的理论意义和实践意义。

      一、政府职能转变必须牢牢抓住“四个分开”这个龙头

      1.推动政府职能转变需要认识和实践继续深化。经过多年努力,政府职能转变取得一定成效。但总的看,进展还比较缓慢。其原因主要有两方面:一是政府职能转变是行政体制改革的核心和关键,是政治体制改革的重要组成部分,之所以步履艰难,很大程度上取决于政治体制改革很多内容还需要继续深化。二是我国政府职能转变是在缺乏足够的理论和丰富的实践积累条件下,在向市场经济转型过程中推动的,在政企分开、政资分开、政事分开、政社分开方面,进展程度差异很大,还需要认识和实践继续深化。

      2.政府职能转变要适应经济社会发展水平。以往我国理论界比较流行“小政府、大社会”的观点,相当部分人希望转型时期的政府从经济、社会领域全面收缩,依靠社会的自我管理实现有序、高效的发展。从长远来看,这个目标是对头的,政府应当下大功夫推进民间自治力量的成长,改变政府承担无限责任的弊端。但过去欠账很多,民间自治力量发育不足,短期内,我们又很难把解决中国问题的希望寄托在大规模的社会自治和第三部门的发展上。从现实看,需要有比较现实的过渡路径。我国是人口和经济大国,正处在跨越“中等收入陷阱”挑战的经济社会发展转型阶段,政府在保持经济健康持续发展,努力改善民生,维护社会公平公正,努力推动改革攻坚方面,任务繁重、责任重大。加之我国区域不平衡会较长时间存在,又是个自然灾害频发的国家,跨省、跨区域的工程建设和民生事项很多,特别是当前经济社会发展中“一条腿长、一条腿短”,这都特别需要政府有足够的能力和效率处理一系列重大问题。

      3.深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。按照十八大的要求,应当把深入推进这“四个分开”作为转变职能的根本途径,当做龙头抓好。这方面,我们已进行了很多探索。政企分开、政资分开主要是经营性国有资产政资分开,走在最前面,成效也最显著。国有企业能取得今天的成就,从改革上讲就是因为推进了政企分开、政资分开。但是这方面的任务还没有完成,还需要大力推进。一方面,该放开搞活的没有放开搞活,比如,有些要素价格像油价、电价、利率、土地价格改革还没有完全市场化,该放给企业的要放给企业。同时,按政资分开要求,这次改革《方案》只涉及到铁路系统,金融等企业政资分开还没有迈出步伐,中央企业投资和人事权也应按《公司法》进一步放给企业。另一方面,应该管住管好的没有到位,比如,中央企业包括金融企业利润纳入国家预算问题始终没有很好解决,社会一直高度关注。在推进“政事、政社分开”方面,任重道远。对事业单位改革,国务院总体方案已经有了,五个省市的试点也有进展,下一步面上推开,既要体现分类改革的要求,更要在政资、政事分开上下功夫,除了承担行政职能的外,一定要放权给事业单位,还必须研究配套推进非经营性国有资产比如文化、教育、卫生等行业政资分开问题。十八大提出了“健全国有文化资产管理体制”的要求,推进非经营性国有资产的政资分开,需要努力探索。至于政社分开,重要的首先是实实在在的给13亿公民个人放权,这是全社会的细胞,具有普遍意义,特别是向农民工群体放权应当充分考虑,政府依法保障和维护公民个人的正当权利。同时,也要给社会组织放权,为其提供发育空间,为政府服务外包创造条件。可以预见,改革《方案》的出台,会为社会组织的发展起到重大推动作用。

      4.深化行政审批制度改革是政府职能转变的抓手。按照十八大要求,总的方向是要大幅度减少政府审批事项,更好地发挥市场配置资源的基础作用,更大程度上调动人民群众的积极性和创造力。简单讲就是加强监管,放松管制。要进一步清理、取消和调整行政审批事项。清理工作要突出投资领域、社会事业领域和非行政许可审批等重点领域,要有一定数量或比例(李克强总理表示要不少于1/3)的要求,努力向企业、社会、公民放权。《方案》提出一些明确的指向,减少投资项目的审批,减少生产经营活动的审批,改革工商登记制度,将“先证后照”改为“先照后证”,并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制,放宽工商登记其他条件。对已经取消的行政审批项目,要做好后续监管,防止一些部门变相审批。对国有企业海外投资,要改变“五龙治水”,实现归口管理,并大幅度减少审批。放开民营企业海外投资,不再进行审批。《方案》提出对行业协会特别是商会,慈善、公益等性质的社会团体,取消主管部门,直接到民政部门登记注册。同时,要积极推进行政审批规范化建设。对目前保留的审批事项,要进一步简化和规范审批程序,优化流程,提高效能。大力推进行政审批监督制约机制建设,坚持审批过程公开、结果公开。

      二、实行大部门制改革必须做好"稳步推进”的文章

      1.从发达国家上世纪70年代末开始的实践看,实行大部门制改革关键是把握两点:一是在处理政府与市场、社会的外部关系上,要转变职能,该交给市场、社会的,要交给市场和社会。在职能转变之前,部门简单合并没有太大实质性意义。广东特别是深圳的经验也说明了这一点。顺德的机构改革,理论界还在深入研究,但顺德的放权步子很大,得到了社会好评。二是在理顺各个政府部门内部关系上吸收现代企业制度运转的作法,把决策权、执行权分开。比如,英国大部门制改革,部门仅有19个,而部门内部执行局100多个。把决策与执行分离,部长负责决策,类似于公司董事长,各局负责具体执行,局长类似于公司总经理。执行局相对独立地在政府确定的目标框架内运作,绩效考核也得到落实,大大提高了行政效率。从这两点看,大部门制改革不是单纯的机构合并,也不是部门规模越大越好,核心是要职能科学、结构优化、提高效能。我国历次机构改革,多次调整和合并部门,其中不少是简单的机构合并,建立起来的部门并不是真正现代意义上的大部门制。上一次机构改革,有了很多新的探索和进步。

      2.要按照十八大“稳步推进”的要求,进一步明确思路。第一,对国务院已经搞了大部门制改革的部门,应在转变职能、理顺部门内部关系这两个方面继续深化改革,使其成为真正提高效率、搞好服务、符合我国国情的大部门制。对职能过于宽泛、权力过于集中的部门进行适当分解。《方案》出台前大家期待的将发展改革部门的行业管理职能权限转移给相关部门,有关机构可分设或者与其他机构重组,以保持部门规模适度和部门关系平衡。这次改革《方案》尚未来得及涉及,但这不表明改革已经完全到位。恰恰说明,改革是个过程,还有继续推进的空间。从我国实际出发,在大部门内部可在某些方面采取决策与执行的相对分离,组建大部门管理但相对独立的执行局,并依此来优化部门内部组织结构。第二,对国务院其他部门,应下决心按“四个分开”的要求转变职能,该下放的权力坚决放给市场和社会,同时为全面履行好政府的四项职能该加强的要切实加强。有个事例很有启发意义。美国在9.11事件后,整合了20多个部门的职能,新成立了国土安全部。这说明,大部门制改革应从有效政府的履职需要来考虑机构设置。《方案》中提出,稳步推进大部门制改革,实行铁路政企分开,整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。第三,推进大部门制改革应当同十八大提出的“要更加注重改进党的领导方式和执政方式”的要求结合起来,统筹考虑党政部门设置,对一些职能重叠的党政机构可考虑或归党的部门或归政府部门,不宜交叉设置。总之,大部门制改革应稳步推进,条件成熟的就积极地改,不成熟的先放一放,留待以后。

      3.过去我们经常讲的机构改革,现在多被行政体制改革所代替,应当说提出行政体制改革的概念有进步也有退步。从行政体制改革需要政治体制其他部分配套的角度来看,则有进步;但如果像有些人仅仅把行政体制改革片面理解为政府改革或是大部门制改革那样,则是退步。因为以往讲的机构改革,不仅包括了政府机构改革,还包括了党的机构改革。机构改革的关键在于要围绕“职能”来考虑,形象的讲,机构改革需要处理好庙宇、和尚与香火的关系。庙宇好比机构,和尚好比官员,香火好比职能。如果我们总是在庙宇与和尚之间考虑问题,就很难解决真正的问题。而重点需要从香火角度考虑问题,有没有香火、有多少香火,决定了是否需要盖庙宇、是否需要和尚,而香火多少,则决定了盖多大的庙宇以及多少和尚。

      三、要按照三位一体建设要求大力推进法治政府建设

      1.党的十八大提出了全面建成小康社会需要到2020年“法治政府基本建成”的宏伟目标,对依法治国基本方略全面落实作出了进一步的全面部署。这也就意味着,从2004年开始的法治政府建设面临着新的形势和新的任务目标。这个目标,与以往目标相比,有新的要求和新的任务。一方面,这个目标是结果目标,而不是过去的过程目标;另一方面,这个目标已不再只是政府系统自身的工作任务,同时也是执政党的宏伟目标。适应新形势新要求,法治政府建设的制度设计、具体任务和工作部署,都应当统一服从2020年基本建成法治政府这个总目标。建设法治政府的主体首先就是执政党,要在执政党的统一领导下进行法治政府建设,党的组织要把法治政府建设纳入自己的工作目标,要在制度设计和工作落实上不断完善。

      2.三位一体建设的新系统。法治政府建设,是一个系统工程,不是也不可能是政府系统自身就可以实现的目标。它与执政党、国家、社会的关系密切联系,共同作用,依法执政、依法治国、依法管理社会是相互联系的。正如习近平总书记在纪念我国宪法公布施行30周年大会上讲话指出的那样,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。可见,法治国家、法治政府、法治社会三者是相互结合,彼此共生,共同推进的。一体建设的新形势告诉我们,执政党的依法执政,国家的依法治国,成为了与法治政府建设息息相关的政治“生态环境”,如果没有相应的政治“生态环境”,法治政府建设也难以“孤军深入”。

      3.党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”,“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。依宪治国,依法执政,就是用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。我国规范政府权力的法律框架和体系基本形成,“文化大革命”那种无法无天的年代一去不复返了。现在虽然也存在着法律的完善问题,但法律执行方面的弊端更多,需要在执行方面下功夫。靠什么来解决执行方面的问题?靠增加机构并不是办法,广东特别是深圳的政务公开经验值得重视。当务之急是要把已经制定的法律制度变成实实在在的制度实践、社会实践、法治实践,把好看的法律变成管用的法治实践。比较可行的办法是大力推进政务公开,靠公开透明,强化社会监督的作用。让人民加强对行政权力运行的制约和监督,把行政权力关进制度的笼子里。不受监督的权力,会导致腐败。政务公开下的社会监督,有利于权力行使的及时纠偏,决定着权力运行的正当性和合法性。同时完善责任追究制度,强化责任追究机制,使党委和政府能够及时回应社会需求和群众呼声,使社会监督发挥其积极作用。政府负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责,要规范政府行为,切实做到严格规范公正文明执法。政府必须在宪法和法律允许范围内活动,这既是对政府的最大制约,也是对政府的最大保护。法治政府制约的是政府和官员,维护的是社会和百姓。

      4.与公开透明相配套的主要有三件事情:一是科学立法是基础。当前,行政管理领域的建规立制,往往都是由主管部门主导完成的,即所谓“部门立法”有其先天性缺乏与不足。需要建立多元参与的立法机制,确保立法程序上的公开、参与以及监督审查。提高立法质量,需要强化立法的可操作性,在立法过程更加注重利益的协调平衡,更加注重立法的细化和可执行性。二是严格执法是重点。法律执行的过程,需要相应的配套规定和配套制度,没有细化的、辅助配套规定和配套制度,法律就难以真正贯彻落实。从执法实践看,没有科学合理的体制、机制,再严肃的法律在执行中都会被不合理的体制、机制扭曲。要加强和完善严肃执法严格执法的权力保障和体制保障,反特权,反干扰,遏制随意性执法和选择性执法。法治建设应当更加关注人这个因素,强化责任机制、考核评价机制和激励机制,规范和引导执法机构和执法人员严格执法、公正执法、文明执法。三是公正司法是保障。司法是一国实施法律的最后防线,没有公正的司法就不会是法治国家,也不可能建成法治政府。我们要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。

      《方案》对推进法治政府建设没有展开说明,但在提出加强制度建设和依法行政里面有些涉及。要求政府要善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。要以政府带头守法、严格执法,引导、教育、督促公民、法人和其他组织依法经营依法办事。

      四、加强对行政体制改革中长期目标的顶层设计

      1.党的十七届二中全会提出到2020年建立“比较完善的中国特色社会主义行政体制”目标,党的十八大强调按照这一目标要求,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。从现在到2020年仅有八年,时间并不很宽裕。考虑到未来党和国家事业发展需要,还要有从“比较完善”到“完善”的考虑,要对建立“完善的中国特色社会主义行政体制”加强中长期目标的顶层设计,从更长远的时间来考虑行政体制改革问题。

      2.设计行政体制的中长期目标,深化行政体制改革,必须考虑理顺两个层面的重要关系。第一层面,按照1981年《历史决议》关于“党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作的领导中,必须正确处理党同其他组织的关系,从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权”的精神,理顺政治体制架构中的三个基本关系:一是党和国家权力机关的关系,主要是更加注重改进党的领导方式和执政方式,理顺党和政府的关系,保证党和政府领导人民有效治理国家;二是国家权力机关、行政机关和司法机关的关系,主要是健全国家权力运行制约和监督体系,理顺国家权力机关、司法机关和政府的关系,确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力;三是政府系统内部的关系,主要是理顺中央政府与地方政府的关系,发挥中央和地方两个积极性。第二层面,按照党的十八大“推动政府职能向创造良好复杂环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”的精神,还要牢牢抓住“四个分开”这个龙头:即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。实现形式就是“有效政府、规范市场、法治社会”,形象地说就是“强政府、好市场、大社会”。

      3.“有效政府、规范市场、法治社会”的核心是要建立人民满意的服务型政府。有效政府必须是有限又有为的政府,而不是大包大揽、权力集中的政府;规范市场是能有效配置资源、竞争有序的市场,而不是市场失灵、权钱交易的市场;公民社会应当是公民个人权利得到保障、在公共事务中发挥更大作用的社会,而不是事事找政府,公民缺少自我组织、自我管理的社会。有效政府的核心内容有三层涵义,一是“有限政府”。强调的不是国外有些人讲的那种“全能政府”,政府把该给市场的给市场、该给社会的给社会,进一步放权给企业、事业单位和公民个人,不该管的事情不要管。二是“有为政府”。强调政府全面履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能,在重要阶段、核心领域和关键环节发挥重要作用,有所作为。该管的事情必须全面管起来,而且要真正管好。不单纯以“大”或“小”来评判政府的优劣,而是注重规模适度、绩效优先。我国政府经济调节抓的相对好,1994年的分税制改革后,中央财政收入占比很快从百分之二十几提高到百分之五十多,集中了必要的财力,近十年来我国成功应对国际金融危机,解决了大量基本民生问题,保持了经济社会既总体稳定又较快发展。但也要看到,政府的市场监管、社会管理和公共服务这三项职能远没有到位,需要加强。三是“有责政府”,强调的是政府依法行政和承担相应的责任,要求政府对法律负责,对人民负责,切实提高政府运用法治思维和法治方式深化改革、推动法治、化解矛盾、维护稳定能力。

      4.世界各国行政体制改革的本质都是权力及权力关系的调整和划分,我国也概莫能外。从我国国情来看,行政体制改革能否取得成效,除自身权力及权力关系的调整和划分外,更取决于两个重要因素,一是行政体制改革需要政治体制其他部分的配套改革。行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分,但不是政治体制改革的全部内容。因此,行政体制改革能否顺利展开,也取决于政治体制其他部分更紧密、更直接的改革配套程度。如果离开了其他部分改革的协调保障,孤军深入的行政体制改革就会遇到严重掣肘,难有作为。二是政治体制改革也需要经济体制、社会体制、文化体制的配套改革。政治体制改革作为一个整体能够得以深化,离不开经济体制、社会体制、文化体制的配套改革。如果没有配套改革,政治体制改革也走不通。即使取得了一定的成果,但也难以从根本上得以巩固。

      5.深化行政体制改革,既需要明确行政体制改革的近期目标,更需要设计行政体制的中长期目标。为理顺这些复杂关系,迫切需要加强改革顶层设计和总体规划,明确改革优先排序和重点任务。还要加强高质量智库的建设。正如习近平总书记在中央经济工作会议上所强调的那样,“健全决策咨询机制,按照服务决策、适度超前的原则,建设高质量的智库”。智库建设可考虑分类进行,一种是党和政府设置的,完全“官办”的,一种是官民合作办的,再一种是纯民间办的。可以相互合作、相互影响。今后,特别要重视改革思想库的建设并发挥其重要作用。

      (来源:行政管理改革)

      


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